员额法官主要职责精选

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员额法官主要职责篇一

一、确定法官员额比例的意义

确定法官员额比例是在加强法官职业化建设的背景下提出来的。法官职业化建设是一项复杂的系统工程，涉及到法官职业准入制度、在职法官继续教育制度、法官职业保障制度以及监督制约制度等各个方面。而首当其冲的是确定法官员额比例。确定法官员额比例不仅是法官职业化建设的应有内容，也是进行法官职业化建设的前提条件。

首先，法官的职业化意味着法官在职业上必须具有独特的知识、技能、工作方法、行为方式以及思维模式，也意味着法官的资格有严格的标准，即并非人人都能当法官。法官职业化的命题实际上隐含着法官精英化的概念。一般而言，法官精英化有两方面的含义：一是法官的素质要提高；二是法官的数量要精。长期以来，由于种种原因，我国法官的职业定位始终处于模糊状态，法官的职业特性被忽略，使得一些不具备法律专门知识和职业道德的人进入到法官行列，导致目前法官队伍是多质弱。因此，只有通过确定法官员额比例，将具有较高素质、真正符合法官条件的审判人员确定为法官，才能从根本上解决我国法官素质不高的问题。

其次，只有确定了法官员额比例，才能为法官的职业保障创造条件。法官的职业保障主要包括两个方面，一是身份方面的保障，一个是经济方面的保障。就身份保障而言，确定法官员额比例后，法官一经任用，除非正常工作调动外，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分；就经济保障而言，法官作为社会纠纷的终局裁决者，是社会正义最后一道防线的守门人，理应具有较高的社会地位和获得充分的物质保障，但由于经济条件制约和法官职位模糊不清，在目前情况下，全面提高法官的物质待遇不太现实。通过确定法官员额比例，适当减少法官数量，提高法官素质，才能使社会提高对法官职业重要性和崇高感的认同，使逐步提高法官待遇成为可能，真正实行“以俸养廉”，从而吸引更多的优秀人才献身审判事业。

再次，通过确定法官员额比例，可以明确法官职位，与建立法官助理制度、实行书记官单独序列等改革措施相配套。长期以来，由于我国没有对法官员额作出限制，导致法官职位泛滥，有很多人被任命为法官却不从事审判工作，实际上是行法官之名而无法官之实，法官资格实际上成了法院内部平衡利益、安抚老弱的一种待遇。通过确定法官员额比例，明确法官职位，根据各地审判量，确定法官员额，对于符合法官条件的，可以任命为法官，不能胜任审判工作的，改做法官助理或者其他工作。

纵观世界各国的司法制度，法官的员额都有一定的限制。社会主义法制国家的发展需要建立一套科学的法官制度，逐步实现法官队伍的专业化、精英化。而适当精简法官数量，着重提高法官素质，是实现这一目标的有效途径。

二、我国现有法官比例状况分析

要确定法官员额比例，首先应弄清我国现有法官比例状况。现时的主流观点认为：中国法官人数太多，因而素质不高且效率低下。有人做过一些比较：如在中国，8328人中便有1名法官，而英国11万人口中只有1名全职法官，日本每万人中也只有0.23名法官。从结果看，中国的法官按占人口比例计算是英国的十几倍，是日本的5倍多。有人据此还做进一步的统计：中国法官人均年办案数仅为21件?一说33件?，比美国联邦法官的人均年办案数少15倍。而对如此庞大的法官人群和如此低下的工作效率，不少人认为应当压缩中国的法官人数。有人甚至认为中国法官人数有3万人足矣。然而，中国法官人数究竟是怎样一种状况呢﹖中国实际有多少法官﹖应该有多少法官﹖许多人对此并没有进行深入研究，一些统计数据和用以作为参照系的其他国家的数据也都还值得进一步推敲。下面就我国法官人数问题作进一步分析。

从法官的概念看，依据法官法规定，法官是指依法行使国家审判权的审判人员。根据这一规定，法官的概念有两层含义；一是法官就其身份特征而言必须是审判人员，二是法官就其职责而言，还必须是依法行使国家审判权的审判人员。从立法对法官概念的界定来看，并不包括那些为解决某种职级待遇但并不行使审判权的人员。由于我国法院干部目前仍按行政干部序列管理，法官职级套用行政干部的职级，但法官的级别相对同级行政机关非领导岗位的公务员级别要高一些。因此，为解决法院内部一些非审判人员的级别待遇问题，几乎每个法院都将一部分非审判岗位的工作人员任命为法官，而这些法官有的甚至完全没有审理过案件?据最高院统计，目前全国法院共有在编干警30余万人，其中法官21万，而在这21万审判人员中真正意义上的法官人数不足15万人。

从法官岗位分布情况看，按照《人民法院组织法》和《法官法》的规定，我国法院的法官按其岗位不同大体上可以分为三类：第一类人员主要包括各级法院的院长、副院长、庭长、副庭长和审判委员会委员?多为院、庭长兼任?。这类人员大约占各级法院在审判岗位工作的法官人数的20％左右。这部分法官除了担负部分审判职责外，主要承担各级法院内部的审判管理和行政管理职责，如分案，审批案件等，这些人办案极少甚至基本不办案件。随着近年来我国各级法院的审判改革，一些法院正在逐步取消院、庭长分案和审批案件的制度，但院、庭长还没有完全从管理职能中解脱出来。有人曾对辽宁、广东、上海、山东、山西、陕西、河南、湖北及海南省的九个省市十个中级法院的院、庭长从1998到2000年三年审理案件的情况做过调查，发现只有二个法院有准确的统计，其中一个法院的院庭长三年审结的案件占全院审结案件比例平均为4％；另一个法院的情况更糟，平均不足2％?而其余的法院对院庭长办案人情况甚至无法统计。虽然上述二个法院的情况可能并不代表全国法院一般情况?实际情况是低等级法院的院、庭长亲审案件比高等级法院的院、庭长多?，但院、庭长审理的案件比一般审判人员要少得多毕竟也是事实。第二类人员即执行员，按照《法官法》的规定，我国的执行员参照法官序列管理的。这与前面提到的英国、日本的情况完全不同。在英国，执行官是行政官员而非司法官；而日本的执行官虽由法院任命，但执行官和法官也并非同一序列管理，执行官人数是不包括在法官人数中的。而从我国法院的实际情况来看，各级法院的执行员必须由具有法官资格的审判员和助理审判员提任。但执行员所负责的工作主要是生效裁判的执行，与审判工作基本无关。从上述十个法院的情况来看，执行人员占审判人员?不包括在非审判岗位工作的审判人员数?的比例平均为19.8％。按这个比例折算，我国目前的15万法官中至少有2.97万人在从事执行工作，实际从事审判工作的法官只有12.03万人。第三类人员才可以说是严格意义上的法官，这类人员主要包括分布在刑事、民事、行政审判庭以及立案庭、审判监督庭的审判员和助理审判员，他们的职责相对单纯，即负责法院受理的各类案件的审判；这类人员只占法官总数的60％左右，约9万余人?但他们却承担了几乎绝大部分案件的审理工作。

从法官审理案件情况看，2002年公布的统计资料表明：我国各级法院2001年共审结各类刑事、民事和行政案件590万余件，执结当事人依法申请执行的案件254万余件。这两项合计844万余件。而全国各级法院的法官按15万计算，人均年结案数为56.27件。这个数字还不包括各级法院每年受理的按审判监督程序审理的再审案件以及大量的减刑、假释案件。加上这些，全国法院审判人员年人均结案数应当超过60件。如果再考虑占审判人员20％的院、庭长基本不承担具体案件审理工作的情况，我国法院审判人员年人均办案数将超过70件。

下面我们不妨再同有关国家的情况作一些比较。如1990年美国联邦地方法院受理的案件总数为266，783件，其中民事案件217，879件、刑事案件48，904件。而当年美国联邦地方的法官人数为575名，法官年人均受理案件数为464件。这个数字为中国法官年人均办案数的7.7倍?以中国法官年人均受理案件数60件计算?。然而，由于中美间的诉讼程序上的巨大差异，使得这两组数字之间并无直接的可比性。美国民事诉讼的庭前程序中的一些制度对于庭前解决纠纷起了很重要的作用。例如证据开示、动议申请等。实际上，在美国州法院或联邦法院受理的案件中，90％以上的案件在庭前即被以撤回、驳回、不予受理或和解的方式了结，只有不超过10％的案件进入庭审。在刑事诉讼中，也有90％以上的案件是通过诉辩交易程序了结的。在刑事被告通过诉辩交易认罪的基础上定罪的案件并不需要经过严格的庭审进行审理，真正需要开庭审理的刑事案件也不会超过10％。如果以实际审理的案件占受理案件总数的10％计算，美国联邦地方法官1990年人均实际审理的案件只有46件。而中国法院在不包括执行人员和不考虑执行案件的情况下，2000年中国法官人均审理的一审案件数47件。由此来看，中国法官和美国法官的年人均实际审理的案件数是比较接近的。日本的情况相对特殊，日本作为大陆法系传统的国家，其诉讼程序与英美大相径庭，而与我国的情况比较接近，即法院受理的绝大部分案件都必须经过严格的诉讼程序。据统计，日本1999年的法官人数为2，949人，而1998年日本地方裁判所受理的一审民、刑案件共22.7万件，年人均审理案件数为77件。这个数字高出我国法官年人均审理一审案件数的63％。如果考虑到我国占法官人数大约20％的院庭长极少审理案件这个因素，中日两国法官个人审理案件的绝对数应该差距不大。况且，日本法官不堪重负的情况也实属罕见。也正因为如此，案件审理期限过长，诉讼效率低下的问题一直困扰着日本法院，也引起了日本国民的强烈不满。据日本最高裁判所统计，1998年，全日本地方裁判所审理的一审民事案件平均期限为9.3个月，刑事案件的平均期限为3.1个月。分别超过我国同类案件的法定审限3.3个月和1.6个月。自1999年7月日本开始的第三次司法改革试图解决的问题之一也正是法官人数太少所导致的诉讼效率低下。

通过以上分析，我们得出：其一，中国的法官按其占人口比例计算，人数并不算多。中国法官人数与每一万人口之比为1.1.如果不包括占法官人数近20％的执行人员，中国每万人中才有0.88名法官。而根据1997年的统计数，美国为1.16，德国是2.56，法国是0.84.而英国如果加上治安法院庞大的治安法官队伍?约2.5万人?，按占人口比例计算，应该是2，000多人中就有一名法官；至于日本的情况，如果加上日本法院的执行官，调查官的人口，应该也超过每万人中0.23个法官这个比例。况且，日本目前正在试图改变这种法官人数太少状况。其二，中国法官人均审理和执行案件量同世界主要发达国家相比较，虽不能算是饱和，但也并非人浮于事。同西方国家法官审理案件的情况相比，我国法院审理案件的效率还受其他多种因素的影响，如无休止的请示汇报和花费大量人力物力的调查取证等等，考虑到这因素，我国法官每年人均审理或执结60件案件也实在不能算是效率低下了。

三、合理确定我国法官员额比例

（一）合理确定法官员额比例应考虑的几个因素

从某种意义上说，法官人数是法官整体素质的一种量化的、外在的表现形式。一般说来，法官人数太多，通常反映出法官的整体素质不高。有人曾做过这样的推论：法官素质不高必然产生效率低下导致案件积压，故而要么牺牲质量求数量，要么增加法官人数，即所谓“质不够，量来凑”。从逻辑上说，这种推论不无道理。同时，由于人数过多而产生的人浮于事和不负责任也往往使得本来就不高的法官素质更加趋于恶化。当然，这也并不是说法官人数愈少整体素质就愈高。在法官人数少于一个合理的数量时，法官受理案件的量会超出正常的负荷，形成疲于应付，无暇顾及其他局面。这样不仅案件质量不保，而且使得法官不可能有足够的时间通过学习和研究来提高甚至维持自身的业务水准。因此，法官人数太少同样也可能产生整体素质下降的后果。可见，法官人数和法官素质之间存在一个互动的关系。科学、合理地确定我国法官员额比例，必须根据我国现有法官状况，综合考虑下以下几个方面的因素：1?法官岗位分布是确定法官员额首先应考虑的一个问题。前面已谈到，目前我国法官的人数不是太多，而主要问题是法官岗位分布和职责划分不合理。有人曾做过调查，目前我国法院具有审判职称而在非审判岗位工作的人员约占法官总数的15％。再加上执行工作人员?我国法院执行人员必须要具有审判职称?的数量，这个比例占到了30％。也就是说，目前真正在审判岗位上的法官实际只占法官总数的70％。而在国外一些主要发达国家，执行官是不包含在法官序列之内的。因此，确定法官员额，必须明确法官概念，严格限定法官岗位分布，即所谓法官，必须是分布在各审判业务庭并从事审判工作的人员，这是确定法官员额的一个前提条件。2?在我国，所有案件的审理几乎是由职业法官来完成，人民陪审员制度并没有很好地推行，有些地方已名存实亡。而在国外，是由职业法官与非职业法官来共同完成案件的审理。如英国一直保留非职业化的治安官制度。据统计，英国在2000年共有30400名兼职外行治安官或太平绅士，有96名全职有薪俸的治安官和146名兼职有薪俸的市区外治安官。治安官的数量大大多于职业法官的数量。在德国，由职业法官与非职业法官组成混合庭审理案件。在美国，有相当多的案件并非由职业法官而是由一般公民参与宣判。3?当前，我国法院受理的案件绝大部分必须经过严格的诉讼程序，诉讼法设置的简易程序在实践中并没有得到很好的利用，庭前撤诉和不予受理的案件数量更是微乎其微，这与英美国家的诉讼程序大相径庭。4?法院现有审判资源没有得到合理配置，审判辅助系统?笔者曾主张将法院工作群体设置为六个序列，即法官序列、执行官序列、法官助理序列、书记官序列、公务员序列、法警序列。除法官序列、执行官序列外，其他四个序列辅助前两个序列。?没有建立。法院后勤行政工作人员过多，法官审理一个案件从庭前准备程序到裁判文书的送达等全过程仍要包揽一切，不利于提高审判效率。5?我国的司法体制还存在许多不尽如人意的地方，法官尤其是院、庭长不能全身心投入到审判工作中，常常忙于一些行政性事务，以及案件的请示、汇报和法官审理案件来自外界非正常因素的干扰等等，这些都在客观上影响法官的办案效率。6?由于受经济因素的影响和审级制度的制约，各地法院和各级法院受理的案件并不均等，案件的难易程度也不平衡，这是确定法官员额也必须考虑的一个因素。7?我国正处于社会转型时期，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，各种新的民事、经济矛盾和利益冲突大量出现，司法作为纠纷的最终救济手段逐渐为社会所认同，人民法院受理的各类案件尤其是新类型案件大幅度上升，处理难度也增大。从全国法院受理案件的数量看，1978年审结50多万件，到1998年就审结了539万余件，是1978年的10倍。从案件的结构来看，1978年受理的刑事案件占32％，民事案件占68％；到1998年，受理案件的结构比例发生了很大变化：刑事案件只占10％，民事案件占61％，经济纠纷案件占27％，行政案件占2％。改革开放20多年来，人民法院受理的案件不仅在数量上骤增，而且在种类上趋于多样化、复杂化。近年来，各级法院受理的大量新类型案件如证券、期货、融资、租赁、破产以及各种类型的涉外案件，无论在审理的难度还是案件的复杂程度上都远远超过改革开放前和改革开放初期所受理的案件。

（二）合理确定法官员额比例

合理确定我国法官员额比例，除了要综合考虑以上因素外，还必须确定法官员额比例的标准。确定法官员额比例，归纳起来无外乎二个标准：一是法官与人口比例：二是审理案件数量。从法官占人口的比例看，笔者认为，每一万人中确定一名法官比较合理，那么，按中国现有13亿人口计算，约需13万法官。实际上，根据案件数量确定法官员额似乎更合理。以近三年全国法院平均每年审理的案件数为例，近三年全国法院平均每年审结各类案件约为5930707件，据有关资料统计，全国法院审结的案件中约有70％在基层法院，因此每年全国基层法院审结案件数约为5930707*70％＝4151494件，按每个基层法院法官人均结案70件计算，那么，基层法院需法官员额约为6万人；中级以上法院法官按年人均结案40件计算，则约需法官4万人。两项相加，需法官员额为10万人。综上，无论从法官占我国人口的比例，还是根据审理案件数量计算，我国需法官的数量都应在10万人左右?并不是象有人所说“中国法官人数有3万人足矣”?。这个数量实际是现有法官数量去掉非审判岗位上的法官和执行官的数量，即现有在审判岗位上从事审判工作的法官的数量。所以说，我国法院目前存在的问题并不是法官人数太多而主要是法官岗位分布和职责划分的不合理。

员额法官主要职责篇二

法官员额制度研究

论文提要: 现代社会精英是在民主政治、知识性和社会分工潮流等因素共同作用下，通过开放、流动的社会竞争机制形成的卓越阶层。现代法官群体属于社会精英阶层的一部分，它在构筑经验主义、推动民主与法治，维护法律的统一实施等方面发挥着重要作用，造就精英型法官应通过建立法官员额制度保持法官员额精当适度。

本文共8147字，分四部分。第一部分，我国法官员额制度确立之必要性．分析了我国法官群体存在的人数众多、构成非专业化、管理行政化、法官职业保障缺失等诸多问题，阐释建立法官员额制度的必要性；第二部分，法官员额制度之比较。列举英美法系、大陆法系的代表性国家在法官选任制度、法官定额制度、法官辅助制度、法官审判效率等方面的特点，对比分析我国法官制度与国外法官制度之异同与优劣，提出外国法官制度对我国法官制度改革的可借鉴之处。第三部分，确立法官员额制度之制约性因素分析。我国法院的特定环境派生出了诸多影响法官员额制度推进的制约性因素，包括法院设臵、审级制度、诉讼程序设计等因素都制约着法官员额制度的建立与推进．这些阻碍法官员额制建立的深层次缘由，预示着这项改革的复杂性。第四部分，确立法官员额制度之构想。在前文分析的基础上，提出建立法官员额制度的构想：首先通过修订相关法律，消除建立法官员额制度的障碍；然后先行建立起合理的诉讼制度、人事管理制度、法官职业保障制度等配套措施；进而规范法官范围、职责、选任、监督方式。以下正文：

一、建立法官员额制度之必要性

法官员额制度是指在法院现有编制内，根据审判工作量、法院所辖区面积人口、经济发展等因素，确定法院的法官员额，把真正符合条件的审判人员确定为法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制。其应当涵盖以下三个方面的含义：首先,法官人数应当是相对固定的,这既包括全国范围内法官人数不得随意增减,也包括每一个司法区域内的法官人数应保持基本稳定。其次,对法官实行总量控制、定额管理,并不单纯是一个法官的编制调整问题,而必须通过法律的形式加以明确和推进。再次,法官员额的确定应科学、合理,既不能人数太多,又不能人数太少。人数太多,不仅容易造成司法资源的浪费,也不易建立完善的法官保障机制,甚至可能会因为缺乏竞争而造成法官素质的低下。人数太少,会使法官疲于奔命,审判质量和效率都会受到影响,最终影响司法审判职能作用的充分发挥。另外,法官员额制度不是孤立存在的,还有一些相关配套制度,这些制度相互联系,密 切配套,相互作用,不可分割。实行法官员额制度是实现法官职业化和精英化系统工程的重要环节和前提条件。这项制度的建立，受法院设臵、人口总量、受案数量、辅助人员配臵、诉讼程序等诸多因素的影响，涉及我国法院体制的各个层面．但无论怎么说，研究这一法官管理制度，还要首先从法官群体的实际情况和存在问题进行分析。

（一）法官所占人口比例大

1997年，英国全职法官仅有964名，其中l2名大法官，25名上诉审法官，95名高级法院法官，520名巡回法院法官，302名地区法官，此外还有大约2000名兼职法官：法官职数与人口的比例，英国为1：l1000，德国为l：40000：日本为1：33000；我国香港为l：43000 而我国国内法官人数约2l万，同人口的比例约为1：6200。

（二）构成非专业化

与法制化程度较高的发达国家相比，我国法官职业的特殊性被忽视，法官选任门槛较低，缺乏专业化要求，使得许多没有法律学业背景的人成为法官，导致我国法院法官的业务素质整体处于较低水平．虽然近几年来，法院系统注重高学历的法律专业毕业生的引进，法官队伍的人员结构得到一定程度的优化，但这一进程还不能令人满意。从现实看，我国法院的法官总体属于经验型法官，教育背景多样化，知识结构较为陈旧、单一。

（三）法官管理行政化色彩浓厚

我国法院长期混同于行政机关，自然也导致了法官管理的行政化。法官的级别按公务员的标准而定，法院在编的工作人员，不区分所从事的工作性质，都统一纳入行政等级体系之中。《法官法》规定的法官级别只徒具形式，法官完全按照相应的行政级别享受工资和其他待遇。行政化的上下级制度也延伸到法院的业务管理体制之中，各级法院从院长、副院长、庭长、副庭长，形成一个行政等级体系，实行首长负责制、请示汇报制和案件审批制等行政工作方式。一个案件要经过庭长、分管院长、院长审批或者审判委员会讨论，承办法官无法独立做出判断。实际上，法官管理的行政化不符合司法权运作的本质和规律。司法活动是高度专业化和个人化的活动，这就要求必须由直接参与案件审理的法官独立做出裁判，任何人都不能干涉法官的审判活动．这是与强调首长权威，命令服从的行政化管理模式格格不入的。

（四）法官职业保障缺失

从哲学和社会学意义看，与社会生活中的任何主体一样，法官一方面是社会秩序的维护者，另一方面也是社会生活中的自然人。如果不在法律上为其设臵执行职务的保障，来抵御外界不当因素的影响，法官行为的独立性和公正性则难以保证。但长期以来，我国法官保障体制严重滞后，在《法官法》颁布以前，法官的保障体制上基本没有明确的法律规定．《法官法》颁布以后，虽然规定了一些关于法官方面的保障措施，但都过于简单，只对法官的工资福利待遇方面做了概括式的规定，缺乏强有力的制度支持，致使中国法官在地位上仍是普通干部，地方上仍将其作为公务员管理：在职务保障上，缺乏强力的抗干扰制度，难以形成独立、公正的职业意识；在物质保障上，法官与供职法院的命运紧密相连。如果所在法院经费短缺，法官的办案经费甚至工资都无法保证。在这种情况下，法官办案的公正与高效便会大打折扣。甚至难以保证法官队伍的整体稳定和执行职务的廉洁性。

在我国实行法官员额制度有利于提高我国法官整体素质，实现法官的职业化和精英化，建立现代法官制度，为法官执行职务提供强有力保障。

二、法官员额制度之比较

（一）法官选任制度比较

美国联邦法院法官的遴选一般要经过以下程序：司法部长和总统协商后提出候选人一联邦司法委员会对候选人司法能力进行审查一总统提名一参议院批准一总统任命。美国法律并没有对联邦法官的任职资格做出明确的规定，但严格的考察过程保证了法官具有良好的素质。英国大法官、上议院常任法官、上诉法院的法官、高等法院的法官，都是由首相和司法大臣提名，荚王任命．司法大臣可直接任命治安法官。英国法官必须从出庭律师中任命。德国法官的产生方式有选举式和任命式两种。联邦最高普通法院法官，由联邦司法部长与法官挑选委员会依法官选举法选举，并由联邦总统确定。联邦的各个最高法院法官的任命，由各联邦部长同法官挑选委员会共同决定。各州法官由州司法部长同法官挑选委员会共同决定。在德国，法官资格要经两次考试合格才能取得。日本各级法院的法官一律实行任命制．其中，最高法院法官由内阁任命，天皇认证；下级法院的法官，由内阁按照最高法院院长提供的名单任命。日本法官选任制度极为重视候选法官的教育经历。

纵观四国法官选任制度，会发现有以下共同特点：一是任命法官的主体层次很高；二是具有严格的遴选程序；三是设定了较高的法官任职资格。

（二）法官额度与审判效率比较

从单个法官承办案件数来比较法官队伍数量。以美国为例：最高法院的法官平均办案数最多，i988年高达627．9件，联邦上诉法院的法官平均办案数量最低，但最低的年份也约为140．4件，法官年均办案数大约在300—400件左右。l996年，我国各级法院全年审结5，237，544件，平均每名法官21件。]据最高人民法院统计，2002年全国法官人均结案才上升到29件。我们再来比较两国法官的工作状态，美国法官很少超时工作，每年还有定期休假，我国法官兢兢业业，经常加班加点，如此大的反差，我们不能把其中的原因仅简单地归结到法官数量与素质的差距，更要把目光投向两国的诉讼制度。由于美国有包括证据开示、诉前和解、诉辩交易等在内的发达的审前程序，以及小额仲裁、债务登记等制度，绝大多数案件未经审理就已经终止。1995年，联邦法院共受理一审案件28万件，其中有1．7万件经过完整的庭审。依此推算，一个联邦法官每年只办理23件经过完整庭审的案件，其余348件则通过其他方式了结。由此可见，西方法官和中国法官实际审理的案件数并没那么大的差别，如果再考虑 中国还有40%以上的法官不办理案件、大部分民事案件采取三人合议制等因素，我国法官的实际工作量可能还要高于美国法官。所以我国法官制度改革，尤其是法官员额制度建立，必须以改革诉讼制度为前提，国外的很多做法都值得借鉴。在对我国法官的工作量有一个客观评价和估算的前提下，案件数量作为法官工作的直接量化形式，仍不失为测算法官员额的最基本依据。

（三）法官辅助人员制度比较

从英法德日四国的情况看，美国法院的辅助人员配备最为优越不仅数量多，而且类型丰富，有法院书记官、法庭助理、法庭传达员、法律助理和秘书、法庭书记员等10余种，且法官与辅助人员往往形成固定搭配，关系协调有序。在美国当事人的印象中，美国法官总是在一群助手的簇拥中。在德国，除正式辅助人员外，还有非职业法官。在20世纪80年代，德国就有8．2万名非职业法官，负责处理农业案及多数涉及公职人员、士兵和非政府专职人员的纪律处分和个人纠纷案件。在美国的43个州，大约有1300名非职业法官负责审理交通案和轻度犯罪案；尽管非职业法官要接受职业法官的安排和限制，但确实分流了大量案件，为职业法官减轻了工作压力。

在中国法院，法院主要由法官、书记员、执行员、司法行政人员和法警五类人员组成。但之间没有明确的岗位界限，法官可以从事审判辅助性工作，也可以从事司法行政工作，还可以转作法警。从法院的人员结构看，除法官外的人员均应列为辅助人员，应服务于法官的工作。但事实情况是，在法院的五类人员中，法官并不占支配和主导地位，甚至很多工作方面的协助需要听从于其他人员的安排和指挥。只有书记员才可称为法官真正意义上的助手，但由于书记员数量有限，流动性很强，法官与书记员之间也很难有固定的组合。此外，国外在审判业务量加大的情况下，一般通过增加法官辅助人员数量来缓解业务压力，从而保证了法官员额的相对稳定。

三、我国实行法官员额制度的制约性因素分析

（一）界定法官范围的法律依据混乱

《人民法院组织法》第37条规定“各级人民法院按照需要可以设助理审判员，由本级人民法院任免。助理审判员协助审判员进行工作。”按组织法的本意，助理审判员只是法官的助手，协助审判员进行工作。从任免程序看，助理审判员并非由人大任免，而是由法院任免，因此，不应列入法官范围。但《法官法》已将助理审判员列入了法官的范围，1998年以来，全国各级法院已根据最高人民法院下发的《法官等级暂行规定》和《评定法官等级实施办法》等文件对各级法院的审判员、助理审判员评定了相应的法官等级，事实上确认了助 理审判员的法官地位。

（二）法院设臵与法官员额制度

根据最高法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，确定法官员额必须综合考虑辖区人口和面积、审判工作量、经济发展水平等多方面因素，但我国目前法院基本上是按照行政区划来设臵，而不是直接考虑地区的面积、人口和案件数量。按行政区划设臵法院，会产生两个弊端。一是法院受地方制约，必然产生地方保护主义倾向，统一的司法权力被行政区所分割，地方法院成了地方上的法院，法官也成了地方上的法官，法官员额难以统筹分配。另一个弊端是，会造成法院之间受理数量及审判人员工作量的严重不平衡。由于我国地域辽阔，经济发展不平衡，各地法院受理数量也是不均衡的，经济发达地区法院与边远地区、经济不发达地区法院在案件数量、标的金额和案件的复杂程度上相比有很大悬殊。法院之间的这种差别非常不利于审判资源的合理配臵，造成了人力、物力的浪费，也给法官定额制度的实施造成了困难，如果以全国法院人均审理案件数作为测算依据，也有相当一部分法院只需一两名法官，这种法院实无设臵的必要。由此可以看出。我国的法院设臵已成为法官员额制度实施的制约性条件，不进行改革则法官员额制无法在全国范围内推行。

（三）诉讼程序与法官员额制度

1、案件分流机制不明

案件分流机制实际上是指针对不同的案件设计不同的程序，以避免简单案件适用复杂的诉讼程序，包括简易程序和普通程序分流、程序性事项与实质性问题分流等．从各国司法改革的既往经验看，案件分流机制是提高诉讼效率、降低诉讼成本的成功做法。如，英国和日本自上世纪70年代以来便开始实行小额诉讼程序，有效缓解了“诉讼爆炸”的压力，德国目前仅仅以督促程序处理的案件就占基层法院全部案件的87％。我国民事、刑事诉讼诉法中，均有关于简易程序的规定，对事实清楚、证据充分、案情简单的案件可以适用简易程序，但这一规定缺乏对案件类别的明确规定，致使在实践中，不少小额诉讼、案情简单的诉讼却往往进入普通程序审理，提高了诉讼成本，降 低了诉讼效率。我国民事诉讼法还规定，对债权、债务关系清楚的纠纷可以不经诉讼程序，直接申请人民法院向义务人发出支付令，这比简易程序更为方便，但在司法实践中的适用比例并不高。繁简分流在法律上规定的不明确，简易程序在实践中的适用比例不高，给法官员额制的施行带来了困难，一方面，繁简分流不和加重了法院的工作量，必须有足够的法官来承担，法官员额难以精简；另一方面，由于适用简易程序处理案件和适用普通程序处理案件所付出的工作量差别很大，在案件繁简分流不到位的情况下，无法依据案件数量确定法官的工作量，从而无法根据工作量计算出准确的法官额度。

2、审前程序缺失

在诉讼制度中设臵审前程序是当今大多数国家的选择。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，在诉讼法中都有关于审前程序的规定，如美国的“发现程序”、“诉答程序”、“审前会议”及刑事诉讼中的“诉辩交易”，日本的“准备诉状”、“争点和证据整理程序”等．设计各种前臵程序主要目的，是尽可能在开庭之前使双方争议焦点和争议的事实公开化、明朗化，使诉讼当事人对诉讼的前景有一个基本的判断，使得一部分案件在开庭之前通过和解、撤诉或其他方式了结。从而达到减少法官工作量的目的。而我国。虽然诉讼法规定的审理程序。大体也可分为审前准备和开庭审理两个阶段，但审前准备规则缺乏审前程序所应具备的功能内核，不具备明确争点、固定证据的制度机能，且准备内容对当事人及法院无实质性的约束力，不能保持审前程序的正当性和效率性，从而导致了诉讼的突袭以及效率的低下，形成了审前程序只具其名而无其实的现象。我国法院受理案件的绝大部分还必须经过完整而复杂的诉讼程序才能了结，审判负担重和诉讼效率低就在所难免。

四、我国确立法官员额制度之构想

（一）建立法官员额制度之相关制度改革

1、建立非地方化的法院体系

从我国单一制国家性质、维护司法权的统

一、合理配臵审判资源出发，可在全国按人口和地区面积划分若干司法区，每区设立一个高级法院。这种管理模式可以在五十年代的大行政区历史中找到对应，那就是设在各大行政区的最高法院分院的建制。在高级法院以下仍设立两级法院，其设臵打破地区、县级行政区划，以人口、辖区面积、国民生产总值为主要依据。设立若干中级法院、基层法院。这样既能克服地方保护主义，又能解决目前法院间受案数量极不平衡的问题，使有限的审判资源得到合理配臵。

2、改革我国现行诉讼模式和审判工作方式．

首先必须建立案件分流机制。从立法上对简易案件做出明确的界定，严格规制简易程序和普通程序的适用范围，把相当一部分小额诉讼案件、简单民事案件和轻微刑事案件分离出来，进入简易程序审理。第二，建立审前准备程序．在案件进入庭审之前设臵的一系列程序，如庭前和解、证据开示等。这样，一方面可以提高庭审效率，尽可能在开庭前明确双方争议焦点和争议事实；另一方面可以提高庭前调解、和解和撤诉结案率，以减轻法官的工作量。第三，建立案件过滤机制，通过督促程序等，过滤掉大量无争议案件，可极大疏减法官的工作量．第四，改革内部运转机制。取消案件审批制度，还权于审判组织、还权于审判法官，提高审判效率；限制审委会讨论案件范围，改革审委会指导审判工作方式，审委会尽量以审判指导文件、审判参阅案例方式影响审判工作，解决“审者不判、判者不审”的问题；改革再审制度，限制提起再审的主体和案件范围，解决“无限再审”现象，避免审判资源浪费：改革执行机制，取消执行部门的裁决权(执 行部门不再配臵法官员额)，彻底实行“审执分开”，对案件执行中的争议事项，一律交原审判庭裁决．只有按照上述模式改革我国现行的诉讼体制，建立了案件繁简分流机制，引入审前准备程序并优化了内部运行坏境，案件的数量与法官的工作量的计算才可能有科学的依据。

3、建立法官职业保障制度

法官职业保障是法官职业化建设的重要组成部分，是建立法官员额制的根基。没有足够的职业保障，法官精英化无从谈起，审判的独立公正性也会大打折扣．我国《法官法》对法官的职业权利和职业收入做出了一些规定，但由于种种原因，这些规定还缺乏有效的制度保障，有些职业权利还没落实．在推进法官职业化的背景下，当前应从以下方面着手建立和完善具有中国特色的法官职业保障体系和运行机制，从制度上确保法官依法履行职权，维护司法公正。一是法官职业权利保障。通过建立法官司法豁免制度、加大对藐视法庭行为的惩处力度等，使法官能在审判工作中坚决排除行政机关、社会团体和个人对案件的干涉．二是法官职业地位保障。即法官一经任命，非因法定事由、法定程序，不得被免职、辞退或者给与纪律处分，从制度上保证法官地位和身份的稳定性。三是法官收入保障。建立独立的、高于政府公务员的法官工资制度，实行以薪养廉。鉴于各地经济状况不同，欠发达地区法官待遇难以保证的现实，可将法院经费收归中央或 省一级统一管理．四是法官职业安全保障。实行法官职业安全保险制度，预防和制止一切对法官的打击、报复、伤害等行为，维护法官的人身安全和合法权益．五是法官的职业教育保障。建立法官职业的专门培训体系和培训机构，配臵专项培训经费，确保法官不断接受在职教育。

（二）法官员额确定应考虑的因素

1、以从事审判工作为前提

法官是依法行使国家审判权的人员，行使审判权应当是法官的主要职责，但我国评定法官等级与审判案件无关，许多具有审判职称的人员一辈子都没审判过案件。

2、以受理案件数为基础

法官是审判案件的，确定法官员额时必须以案件数为基础。案件多的地区，法官员额应多；案件少的地区，法院员额应少；绝不能按法院级别确定一个平均数，有些学者在这方面犯了平均主义 的错误：国外法官员额以案件数为基础，如美国联邦地区法院，根据案件的数量多少各有1名到27名法官。

3、以辖区面积和人口补充

法官员额定编必须考虑到我国国情，即东西部在人口、地域、资源等方面的巨大差异。如青海省格尔木市辖区面积12．6万平方公里，但只有汉、藏、蒙等民族人口l2万多，辖下县(区)基层法院可能案件很少，按沿海地区标准确定法官，则可能全院法官组成合议庭都困难，因而，确定法官员额应适当照顾广大的西部地区，每个法院至少3名法官。